La question de la propriété foncière constitue depuis toujours une problématique constante parce qu’elle concerne la terre, qui est, avec l’homme, le principal outil de production. C’est ce qui donne au foncier une importance particulière, renforcée par l’instinct de possession chez l’homme. C’est la raison pour laquelle, il y a une doctrine universelle qui établit le principe d’accéder au foncier avec équité et justice, à travers une codification contenue dans tous les instruments internationaux et dans les constitution nationales comme la nôtre dans ses articles 15, 19 et 57.
Le législateur national a consacré le droit à l’accès au foncier en précisant, depuis la loi foncière n°1960/139,puis l’ordonnance n°1983/127 en vigueur qui dispose en son article 1e« que la terre appartient à la nation et chaque mauritanien, sans aucune distinction, a le droit d’en être propriétaire d’une partie conformément à la loi »
Cependant la pratique des ‘‘entités’’ nationales en ce qui concerne la question de l’accès à la propriété foncière est restée très diverses suivant les modes culturels, jurisprudentiel et politique ambiants. Cette situation se traduit par des différences dans le traitement adopté par l’Etat dans le règlement de cette question d’accès au foncier pour toutes les composante de la société et particulièrement celle qui sont les plus vulnérables. Cela exige de nous un examen attentif de ces traitements pour voir les insuffisances et les pallier, en saluant et en célébrant le nouveau texte limpide à savoir le code national des biens réels.
I. Le traitement jurisprudentiel de l’accès au foncier
Les jurisconsultes n’ont pas approfondi leurs recherches sur la question de la terre ; ils n’en ont parlé que dans des travaux relatifs à la politique juridique, parce qu’ils ont pleinement perçu ‘‘la spécificité de ces sujet et leur délicatesse, du fait des liens des questions d’attribution, de mise en valeur et d’usage avec l’autorité politique constitutionnelle’’. A la lumière de cela, les jurisconsultes malikites ont abondé dans la discussion de la question des terres prise par la force, mises en valeur ou vacantes, de la nature de leur conquête et à partir de là leur avis ont divergé en ce qui concerne la conquête des terres du Maghreb extrême ; ont-elles été conquises par la force ou à la suite d’accord de conciliation ? C’est à partir de là qu’ils ont formulé leurs avis, lesquels avis ont influencé la pensée des jurisconsultes de cette contrée. C’est ce que nous résume le grand érudit innovant Sidiya Baba : « …c’est en ces terme que s’ouvre le débat, cette terre a-t-elle été conquise par la violence oupar arrangement et conciliation ? Ses habitants ont-ils embrassé l’islam in situ ? C’est de la réponse à ces question que se fondera l’avis de la charia ». Ce débat est resté ouvert suivant deux tendances. La première reconnaît l’appropriation sur la base de la détention et de la mise en valeur corrélativement avec l’innocence et en considérant que la nature de la conquête n’est pas connue, en plus de l’état de ‘‘seiba’’ (anarchie). La majorité des jurisconsultes du pays ont suivi cet avis ; c’est le cas du cadi al-Amin b. Mahi (XIIe siècle de l’hégire). La seconde tendance rejette l’appropriation de manière absolue en considérant que cette terre a été conquise par la force et la contrainte et elle est représentée par le grand érudit Mohameden Val O. Moutali et son disciple al-Moukhtar O. Alouma al-Yadali
De cette association d’idées jurisprudentielles s’est créée une situation complexe qui a donné naissance à un système foncier multiforme dans lequel l’accès à la propriété foncière individuelle est demeuré flou à cause de l’absence d’une réponse définitive à la question de la manière avec laquelle on peut accéder au foncier et de l’autorité habilitée à l’attribuer. Est-ce l’aristocratie guerrière qui porte les armes et protège la terre ? Ou bien cela revient à l’aristocratie maraboutique qui s’occupe directement de la mise en valeur et du pastoralisme ? Ces questions sont restées en suspens jusqu’à la prise en main des chose par la tribu comme entité traditionnelle politique, régie par les liens de proximité, de généalogie, d’alliance et de solidarité ; cette entité s’est développées horizontalement et verticalement par nombre de procédés : alliances, rattachement de disciples, rachat de charges, soumission forcée, fusion et fission.
Dans cette entité traditionnelle il n’y a pas de justice en matière d’accès à la propriété foncière proprement dite, parce que la tribu repose sur une hiérarchisation pressante entre divers groupes et couches et seuls ceux qui sont au sommet de la pyramide ont le droit à la propriété foncière ; les autres en sont privés, bien que faisant partie de l’ensemble tribal. Ce n’est pas le lieu de détailler les raisons de cette discrimination. Il suffit de noter comme preuve de cette exclusion une expression fréquente dans les actes concernant l’attribution des terres : « Nous avons accordé à telle personne telle superficie pour jouir uniquement de son couvert végétal ». C’est dire que le groupe ou la tribu ne ronce guère à sa terre au profit d’un étranger, même lorsqu’il l’a intégré par l’une des voie évoquées plus haut.
L’usage du fiqh se limitait aux questions du domaine foncier de la tribu et de tout ce qui le concerne comme le voisinage des demeures (harim), la mise en valeur, le forage des puits l’impôt agricole et autres questions débattues par les fuqaha
Par la suite, et après que l’Etat ait étendu sa souveraineté à l’ensemble du territoire, et que les ruraux aient afflué sur les villes en exerçant une forte pression démographique dans leurs banlieues, le phénomène de l’occupation anarchique et illégale (gazra) s’est développé depuis 1985 aux dépens du domaine public. Il s’en suivit une crise multidimensionnelle (sociale, culturelle et économique). Là aussi les fuqaha ont débattu du problème et leurs avis ont divergé en ce qui concerne les terres objet d’occupation illégale. Pour Bah Mohamed Val O. Abdallahi, la ventede ces terres est absolument illicite comme la participation à leur occupation. Quant aux deux érudits Mohandh Baba O. Emine et Mohamed Salem O. Addoud, ils considèrent que la terre appartient à l’Etat et que celui qui «en occupent une partie illégalement n’a pas le droit de se l’approprier à plus forte raison de la vendre, en qualifiant leur vente et achat d’actes non désignés ; une personne peut acheter un terrain occupé illégalement à condition que le vendeur vende son espoir que l’Etat donne au peuple le droit à l’appropriation ; donc le vendeur cède seulement un espoir dont il attendait la réalisation.
Cette dernière fatwa a fourni une solution provisoire qui a abouti par la suite à l’aggravation du problème, en aiguisant l’appétit de squatteurs par l’autorisation de vendre un espoir qui s’est avéré faux.
II. Le traitement colonial de la propriété foncière
La situation que nous avons évoquée a créé un mode de propriété collective de la terre géré par la tribu pour préserver son domaine vital et étendre son influence politique. Le colonisateur a tenté dès son arrivée en Mauritanie de réduire les effets de ce mode de gestion en adoptant une stratégie qui ménage les accords convenus entre lui et ses partenaires, en respectant la propriété collective, voire en la légalisant pour les chefferies tribales par ‘‘l’enregistrement’’. Mais l’administration coloniale a accaparé les terres sans propriétaire par la mise en place d’un cadre juridique par lequel ces terre sont réservées comme propriété de de l’Etat français et destinées à tout usage d’utilité publique. Le colonisateur français a posé un cadre juridique qui préserve ces intérêt à travers le décret du 24 juillet 1906 organisant la propriété foncière dans les colonies française d’’Afrique occidentale, modifié et amélioré par le décret du 26 juillet 1932 portant réorganisation du régime de la propriété foncière en Afrique occidentale française et c’est le texte qui régit encore la mise en réserve foncière jusqu’à l’entrée en vigueur de notre code relatif aux droit réels le 13 juillet 2018 conformément à l’article 416 de ce code.
Le colonisateur a adopté dans le décret précité le système du registre foncier, connu sous le nom du système Torrens, du nom de son initiateur Robert Torrens (XVIIIe s.)Il a introduit une série d’améliorations sur le système foncier aux termes des décrets du 20 mai 1955 et du 10 juillet 1956 relatifs à l’organisation du système foncier en Afrique occidentale française. Ces améliorations permettent d’introduire le mode de l’enregistrement par les administrateurs des cercles qui enregistrent les propriétés traditionnelle au nom des chefs et notables traditionnels. C’est un document qui consacre la propriété traditionnelle de la terre,mais n’a pas valeur d’un titre foncier opposable juridiquement et ne confère pas au chef titulaire une propriété exclusive de la terre qui reste une propriété commune des membres de la tribu. Et pour renforcer son emprise, le colonisateur a procédé à l’annulation de la propriété collective sous prétexte d’intérêt général en adoptant le décret de 1930 relatif à l’annulation de la propriété pour cause d’intérêt général ; et c’était un manœuvre coloniale habile pour se partager la propriété avec la tribu et réduire ainsi le domaine de celle-ci sous prétexte d’intérêt général.
Il est clair que le législateur colonial a cherché par ces mesures à concurrencer la propriété tribale, sans favoriser l’accès à la propriété individuelle, surtout pour les franges marginalisées de la société tribale. Il a confirmé la propriété collective d’une partie de terres et accaparé le reste.
III. Le traitement législatif national de l’accès au foncier
L’Etat national a hérité d’un régime foncier partagé entre deux entités parallèles ; il devait alors établir des normes pour la propriété traditionnelle, surtout dans le domaine rural et tenter d’étendre sa mainmise au domaine urbain, avec des concessions préjudiciables aux propriétaires traditionnels. Dès le début et au cours du litige au sujet de sa future capitale Nouakchott qui a été porté devant la cour suprême à Dakar lorsqu’un ensemble tribal a revendiqué la propriété du terrain par mise en valeur et avec le soutien des forces traditionnels ; l’Etat était contraint à un accord de partage d’intérêt avec la tribu en question. C’est ce qui a conduit le législateur à l’apaisement en adoptant la loi n° 1960/139 du 02 août 1960 qui établit la propriété de l’Etat sur toute terre vacante non mise en valeur privée fondée sur une détention claire (art. 1e) et précise en même temps le droit de chaque citoyen à bénéficier d’une partie du domaine public selon les conditions et les procédures d’un titre provisoire.
Et pour faciliter l’accès de particuliers à la propriété foncière, le législateur avait alors mis en place un mécanisme administratif efficace pour contrôler l’appropriation privée (art.5) qui conditionne (l’appropriation privée par la détention physique effective) afin que l’Etat puisse établir sa propriété à tout ce qui ne fait l’objet d’une telle détention. Mais la faiblesse de l’Etat face aux structures traditionnelles a empêché la définition du domaine de la mise en valeur, ce qui a empêché l’application de cette loi et l’enterrement de son décret d’application n° 60/151 du 11/08/1960. C’était suffisant pour compromettre l’efficacité économique et conduire à la réforme ferme et déterminante consacrée par l’édiction de l’ordonnance n° 1983/127 qui a posé un cadre juridique de la propriété foncière qualifié de révolutionnaire parce qu’il a considéré que toutes les terres sont propriété de l’Etat pour permettre une mainmise totale de celui-ci sur toute la terres vides et vacantes et annuler toutes les détentions traditionnelles de la terre, afin qu’elle soit mise en valeur et profiter à ceux qui en étaient privés. Les enregistrements fonciers faits au nom des chefs et notables ont été rétablis au profit de leurs groupes tribaux ; les droits collectifs acquis légalement sont rétablis au profit des participants à la mise en valeur initiale et de ceux qui contribuent à sa pérennité et sa viabilité. Cette ordonnance est à l’origine d’un minimum d’implication des franges marginalisées de la base de la pyramide, sans ignorer les groupes influents (art 2 à 9). Ces principes d’orientation montrent que l’Etat s’oriente clairement vers le contrôle du domaine foncier pour faciliter l’accès des citoyens à la propriété foncière.
A cette fin, le législateur a visé à l’introduction de reformes substantielles au dispositif législatif à travers l’amélioration des décrets d’application n° 009/84 du 19 janvier 1984, abrogé par le décret n°0020/90 du 31 janvier 1990, abrogé par le décret n°089/2000 du 17 juin 2000, abrogé par le décret n°080/2010 du 31 mars 2010 et à travers les commissions chargées de la gestion et des attributions foncières et la définitions des procédures d’arbitrage administratif et de règlement des conflits collectifs, de la désignation de l’autorité compétente en matière d’attribution foncière, des procédures de règlement des litiges, du règlement des questions de l’occupation illégale du domaine public et de la mise en place de mécanismes efficaces pour résoudre le problème foncier et mettre à la disposition des citoyen un habitat décent.
Pour faciliter un accès sécurisé à l’habitat décent, le législateur a créé par la suite les fonctions d’animateurs et de promoteurimmobilier par la loi n° 1999/031 du 20 juillet 1999, modifiée par la loi n° 2005/008 du 23 janvier 2005 relative à l’exercice de la profession de promoteurimmobilier auquel le législateur a confié deux missions :
1/ Aménagement des parcelles loties par le ministre de l’équipement et des transports et affectées principalement à l’habitat social ;
2/ Edification ou réfection d’immeubles individuels ou sociaux à des fins de vente ou d’achats (art. 1e de la loi modifiée) ; puis lors de la modification le législateur s’est limité à la seconde mission pour que l’Etat soit un partenaire actif intervenant au niveau de l’aménagement et de la préparation de la mise en valeur.
Malgré l’existence de ces commissions et mécanismes qui accélèrent l’accès à la propriété, la faible volonté- et non l’absence de volonté- chez l’autorité habilitée à attribuer la terre a empêché ces texte d’atteindre leur but et les a vidés de leur substance.
IV. Le traitement administratif de l’accès à la propriété foncière
Nul doute que l’administration en tant qu’outil exécutif des politiques gouvernementales joue un rôle majeur dans l’application des instruments législatifs susmentionnés. Et comme le législateur a confirmé que la terre est propriété de l’Etat et que chaque mauritanien, sans aucune distinction a le droit d’en posséder une portion par cession provisoire ou définitive en domaine urbain ou rural et que ce législateur a précisé les procédures à suivre pour obtenir cette portion et désigné les commission chargées d’examiner les demandes de terrain, il revient à l’administration d’atteindre ces objectifs en appliquant les procédure, mission dans laquelle elle échoué jusqu’à présent pour deux raisons :
1/ Elle n’a pas aménagé le domaine urbain ni préparé le domaine foncier rural au moment de l’attribution. Mieux elle n’a pas respecté correctement les procédures prévues.
On sait que toute attribution sérieuse doit être précédée de la validation du lotissement de la zone concernée sous la supervision des autorités compétentes (ministère de finances ; ministère de l’habitat, autorités régionales). Puis ce lotissement doit faire l’objet d’un décret le déclarant d’utilité publique ; puis il doit être exécuté sur le terrain par un bornage de ses parcelles conforme au modèle légal. L’administration ne respecte pas ces procédures malgré l’existence de dispositions juridiques contraignantes relatives à la réalisation des plans d’urbanisme avant toute attribution foncière conformément aux articles 121 et 122 du décret d’application de la loi foncière.
Les opérations d’attribution que l’administration a entamées globalement depuis le début des années 1990 ne se fondent pas sur des plans précis établis selon les normes techniques exigées en la matière. Ces attributions sont faites au mieux sur la base de plans peu crédibles et à postériori, produits par des autorités non compétentes, ce qui a vidé les opérations d’attribution de leur contenu.
Pour mettre fin à cette anarchie dans la réalisation des plans, de leur chevauchement et de leur manque de technicité, le législateur a procédé à l’actualisation et à l’amélioration du code de l’urbanisme, en adoptant la loi n°2008/007 du 17 mars 2008 portant code de l’urbanisme qui a posé un type de planification ternaire comprenant un plan directeur, un plan d’urbanisme local et un plan d’aménagement détaillé (art. 3-20-32-40). La loi a fait l’objet de décrets détaillés portant validation de la plupart des plans de lotissement du domaine urbain, particulièrement de la capitale
2/Les attributions se font dans l’anarchie au point que certains personnes en bénéficient de façon répétées, ce qui a encouragé la spéculation et le contrôle du domaine urbain par des individus qui détiennent des milliers d’hectares obtenus par diverses voie en dépit du fait que le législateur mauritanien insiste sur le caractère personnel de l’attribution tant urbaine que rurale de terrain et sur l’impossibilité de céder la parcelle attribuée ou de la vendre sous peine de l’annuler immédiatement ; c’est ce que dispose tous les décrets d’application de l’ordonnance n°1983/127 et notamment le décret n°009/1984 et plus explicitement le décret n°089/2000 dont l’article 148 dispose : ‘‘Dans les zones d’habitat et les zones commerciales ou les zones destinées à l’ artisanat, les attributions provisoires sont personnelles et ne peuvent faire l’objet d’aucune vente ou mutation sous quelque prétexte que soit, sous peine de leur annulation immédiate et retour de la terre et des construction éventuelle à la propriété de l’Etat’’.
L’indifférence de l’administration à l’égard des attributions répétées a créé des frustrations et le monopole abusif de la propriété foncière a abouti à une véritable anarchie dans le domaine foncier, ce qui a soumis le législateur aux contraintes du fait accompli en acceptant la possibilité des transactions dans le foncier à condition d’être notariées après les avoir formellement interdites ; il a alors réécrit l’article précédent dans le décret 08/2010 comme suit : ‘‘Dans les zones d’habitat ou les zones commerciales ou les zones destinées à l’artisanat, les attributions provisoires sont personnelles et peuvent faire l’objet de vente, de don ou de mutation à condition de l’être par acte notarié’’ (art. 132)
Comme l’administration a négligé le caractère personnel de l’attribution, elle a renoncé au contrôle de la mise en valeur et de l’investissement dans le domaine urbain dans les délais prévus dans le cahier de charges sous peine d’annulation ‘‘automatique ou immédiate’’, confié à une commission administrative qui propose soit la prolongation du délai de mise en valeur, soit l’attribution définitive, soit le retrait. C’est aussi la cause de la prolifération des habitats anarchiques à côté des milliers de parcelles du domaine urbain vides de tout investissement et à l’expansion de celui-ci aux dépens du domaine rural entourant la ville/capitale. La crise est amplifiée par la multiplication des décisions d’attributions provisoires et définitives prise par les walis, avec un relâchement quant au contrôle administratif concernant les investissements la vacance des terres, le retrait des permis ruraux en cas de non-respect du cahier de charges qui est fréquent.
Quant au domaine rural, la non activation du mécanismed’individualisation de la propriété collective par son morcellement a conduit à des propriétés individuelles obtenues à l’amiable ou par décision de l’autorité administrative compétente conformément à l’article 40 du décret d’application ou par la transformation de la collectivité traditionnelle en associations jouissant de la personnalité juridique pour conserver les droits fonciers coutumiers. Dans ce cadre la collectivité traditionnelle doit s’organiser sous forme de personnes morales constituées selon la loi avec l’émission d’un titre au nom de la nouvelle personne morale et inscrit sur le registre foncier de la muqataa et portant au verso la mention ‘‘pour tous les bénéficiaire’’ conformément à l’article 49 du décret.
L’échec de l’opération d’individualisation de la propriété collective n’a pour cause principale les obstacles juridiques et administratifs uniquement mais aussi la difficulté de définir le domaine de l’individualisation et d’identifier les ayants droit (les membres de la collectivité traditionnelle) ainsi que l’impossibilité de distribuer des parcelles identique. Il aurait été plus judicieux d’adopter la seconde formule qui consiste à individualiser la propriété collective par la transformation de la collectivité traditionnelle en associations à personnalité morale.
Bien que l’opération de réhabilitation urbaine que l’Etat a exécuté après la réforme de 1983 a permis de distribuer des parcelles à usage d’habitat social au profit d’un maximum de citoyens dans un domaine en expansion, elle n’a permis l’accès à la propriété foncière parce qu’elle n’a pas atteint la phase d’attribution finale qui est considérée comme le premier indicateur juridique d’appropriation. On met peu de sérieux à faire aboutir le processus en faveur des bénéficiaires qui peinent souvent à obtenir les documents nécessaires. Mieux, la plupart d’entre eux, surtout dans la périphérie de la capitale ne possèdent pas les documents de base et l’administration évitait alors d’émettre les permis et mutations jusqu’à une date récente, ou encore l’exigence par cette administration dans le cahier de charges de conditions préjudiciables comme à l’époque la non construction en dur et l’autorisation seulement de dresser des tentes ou des baraques pendant cinq ans. Cette clause curieuse et insensée figure dans nombre de permis des années 1980.
Depuis 2000 l’administration a cherché à étendre et organiserle domaine urbain suivant un programme soutenu alors par la Banque Mondiale puis par le Trésor. A la parution du décret 089/2000, portant application de la loi foncière, l’Etat a créé l’Agence de développement urbain par la loi n°2001/002 du 19/04/2001 qui semble avoir été produite dans la précipitation sous la pression des nécessités du moment. Elle a été faite suivant la procédure de l’article 60 de la constitution qui donne au président de la république le pouvoir d’édicter des lois d’habilitation. L’Agence a pris en main la restructuration entière des quartiers anarchiques pour ne pas dire l’attribution des terrains à Nouakchott et plus tard dans d’autres villes. Pour réussir l’Agence devait éviter les deux écueils connus dans les précédentes opérations d’attribution : limiter la multiplication des attributions au profit d’un seul bénéficiaire de façon à ce que chaque individu ne reçoive qu’une seule parcelle de 150 m2 et limiter les transaction portant sur les parcelles (vente, achat, échange). Puis l’Agence délivre au bénéficiaires des documents prouvant leur droits comme les badges ou tickets de convocation au nom du représentant de la famille bénéficiaire ou encore l’attestation d’exploitation ou le récépissédu recensement.
Malgré les 17 années écoulées depuis le début de cette opération et sa lenteur à cause des difficultés à mettre fin à l’habitat anarchique qui crée une crise chronique, et malgré les difficultés qu’elle rencontre du fait de l’immobilisme imposé parfois aux sous-commissions chargées de régler les litiges nés de la réhabilitation, surtout lorsque le plaignant ‘‘victime de préjudice’’ présente un titre de détention provisoire ou définitive en ignorant que ce titre est caduc aux termes des décrets qui reprennent les plans du domaine et le déclarent d’utilité publique, l’administration actuelle a pu surmonter l’obstacle en distribuant plus de 160 000 parcelles viabilisées permettant l’accès gratuit à un habitat social en attendant l’attribution qui s’annonce sous de bons auspices avec l’émission de titres fonciers dit ‘‘Titre mère’’ au nom de l’Etat dans tout le domaine viabilisé y compris les neuf muqataa de Nouakchott, attribuant un titre à chacune, ce qui permet à l’Etat d’en céder une partie à des particuliers dès la fin de l’opération de viabilisation en cours. C’est un grand pas dans la bonne voie qui permettra aux habitants de bénéficier socialement et économiquement de la propriété foncière.
V. Le traitement judiciaire de l’accès à la propriété foncière
Le monopole conservé par l’administration en ce qui concerne l’attribution des terrains dès le début a conduit à de nombreuses erreurs d’où le recours à la justice pour l’accès à la propriété après atteinte et dispute ou pour en conserver ce qui reste ou accélérer l’accès sécurisé.
L’action en justice est donc l’un des meilleurs moyens pour préserver ce droit. C’est essentiellement le pouvoir de recourir à la justice pour établir un droit ou le préserver par détention ou par droit. Et suivant cette dualité le législateur a confié le règlement des litiges concernant l’origine de la propriété foncière aux chambres civiles de premier degré suivant l’article 26 …….en ce qui concerne la procédure et les documents sur lesquels se fonde le titre foncier et le régime sous lequel il a été émis en particulier, en attirant l’attention sur l’abandon de la publicité en l’espèce par l’administration et son utilisation de fait de la publicité personnelle qui ne protège pas la propriété et autorise sa remise en question sur la base de l’article 10 du décret foncier 080/2010 et l’avis du juge. Si le titre est fondé sur des documents falsifiés ou inexistants juridiquement, il faut examiner la détention légale (l’existence de la cause juridique c'est-à-dire le titre) ; ce qui est nécessaire en cas de non détention physique, c'est-à-dire d’occupation permanente du domaine et absence de tout investissement. L’administration a agi avec beaucoup de facilité en émettant un grand nombre de titres fonciers qui ne prouvent pas la propriété, ce qui pose actuellement un problème à résoudre pour les établissements financiers qui les ont pris comme garantie de prêts alors que ces titres ont été annulés par la justice parce que frauduleux.
Si la loi a déterminé la compétence en matière des litiges concernant le domaine foncier enregistré, la compétence pour les affaires concernant domaine foncier non-enregistrérevient, de l’avis des chambres réunies de la cour suprême, à la justice civile et non à la justice administrative, en se fondant sur le fait que le document ou permis ne revêt pas le caractère d’une décision administrative et que c’est d’un document qui doit revu et il a été établi sans l’examen des documents reçus par l’administration à l’époque comme aujourd’hui et elle les titre par ‘‘permis d’occuper’’ ou ‘‘contrat d’occupation’’ ou ‘‘engagement tenant lieu de contrat d’occupation’’. Et cette dernière appellation montre indubitablement qu’il s’agit d’un contrat administratif entre l’Etat et les particuliers, ce qui était courant depuis le début des années 1980 ; ceci en plus des titres administratifs d’attribution définitive ou provisoire émis par l’administration et considérés comme titres de détention.
Il en est résulté que la justice s’est trouvée dans une impasse à laquelle elle est complètement étrangère du fait que le litige considéré ici oppose deux parties de particuliers, tandis que la justice a laissé de côté l’administration en tant que source des deux documents contradictoires ou inexistant et responsable de l’aménagement du domaine auquel se rapporte ces documents. Ainsi le juge civil est amené à trancher dans un litige entre deux parties subissant un préjudiceet qui sont en fait victimes des agissements d’une partie tierce tenue à l’écart lors du traitement judiciaire. L’exposition de telles affaires devant la justice civile pose un sérieux problème en dépit de toutes les justifications avancées.
Malgré le caractère monstrueux de cette situation, la justice a été contrainte malgré elle de traiter les litiges nés des attributions doubles occasionnées par l’état d’anarchie que nous avons évoqué, de la ‘‘folie’’ des attributions, de leur non-conformité avec les plans d’urbanisme, de la multiplicités des administrations qui attribuent et de la dispersion des documents fonciers qui sont répartis entre l’administration régionale, la direction du domaine et du patrimoine de l’Etat, le ministère de l’habitat et celui de l’équipement ; d’où une diversité des titres émis par l’administration comme titre de possession juridique ou d’apprêtement comme les permis d’occupation ; les ordres de paiement, les reçus de déplacement, les attestation d’occupation ou d’exploitation ; les quittances etle numéro. Tout cela a fait que la majorité de ces documents a disparu des archives d’attribution par négligence ou de façon délibérée.
Par deux décisions émanant des chambres réunies de la cour suprême, la justice a mis en place une méthode qui la sauve de cet imbroglio. La première décision n°2007/18 règle la question de la compétence et donne au juge d’origine la liberté d’agir en considérant la réalité des faits qui lui sont présentés par les parties, et dans le cas d’une attribution double, on retient la plus ancienne attribution correcte et claire dans le permis de détention ou tout autre document faisant foi, car l’administration, en faisant une attribution en bonne et due forme n’a plus le droit d’attribuer la même parcelle une seconde fois sans prendre une décisions annulant la première attribution.
La seconde décision n°2012/019 du 12/12/2012 établit que la mention de ‘‘permis’’ contenue dans l’article 12 de loi foncière ne le limite pas au permis de détention parce que cela est contraire à l’usage de l’administration qui attribue soit par lettre d’attribution par le wali indiquant de façon ferme et absolue l’attribution de la parcelle à la personne concernée en l’invitant à payer un montant donné, soit par l’invitation du bénéficiaire à payer suivant un ordre de paiement, soit parfois par une lettre accompagnée d’un badge et sans demande de paiement. Il n’est donc pas possible de considérer la date du permis de détention comme preuve d’antériorité de l’attribution même.
Cette dernière décision et plus équitable pour les justiciables qui détiennent des parcelles de terrain sans avoir les documents préliminaires de l’obtention du permis de détention tels que la quittance, l’ordre de paiement, le badge et la lettre d’attribution et qui, parfois, détiennent physiquement la parcelle ; certains justiciables perdaient leurs droits lorsque leur adversaire arrive à obtenir n’importe quel titre à leur opposer devant la justice et gagne souvent le procès quand le juge se fonde sur le titre couronnant la détention (permis de détention et sa date) et ignore les autres titres préliminaires et la façon avec laquelle l’attribution a été faite. Avant cette décision la mention ‘‘ou tout autre document faisant foi’’ n’avait pas de sens pouvant être pris en considération. Cela a permis aux juges de pouvoir procéder à une hiérarchisation des titres.
Ces deux décision ont tracé une certaine méthode de traitement pour les litiges liés à la détention légale et aux attributions doubles et demandent un examen ferme et minutieux des documents par le juge qui les traite librement en privilégiant l’un ou l’autre de ces documents, et en cas d’équivalence on tient compte de la détention physique.
Nombre de décisions de la cour suprême ont aussi conduit à la nullité de titres fonciers établis selon des procédures douteuses entachées de fraude. C’est une victoire de l’Etat sur la précarité ; c’est particulièrement le cas des titres qui concernent des espaces publics et ne reposent sur aucun investissement ou ceux qui sont détenus par des gens qui ont réussi à priver des détenteurs directes en obtenant des titre par des voies frauduleuses dont les victimes n’ont pas pu bénéficier, ou des décisions d’attribution finale ou provisoire dans le domaine urbain ou rural portant sur de grandes superficies échappant au contrôle, dans l’espoir de les régulariser et de présenter ces document devant la justice conformément aux lois 1959/029 et 1989/011, ce qui fait que la justice administrative leur accorde peu d’importance dans ses décisions.
Ainsi le juge a un rôle évident dans l’accès à la propriété foncière, le maintien de sa stabilité et sa protection lorsqu’il annule ces titre et établit l’équivalence des positions des parties devant la justice de la détention (tribunal de la muqataa).
Pour le moment le domaine d’intervention de la justice ne doit en aucun cas englober le domaine de la viabilisation urbaine qui relève de l’Agence de développement urbain parce que l’opération de viabilisation n’est pas encore terminée ; elle sera couronnée ultérieurement par l’attribution d’où peuvent naître des litiges concernant les droits. Cette phase n’est pas encore atteinte parce que les services chargés de l’exécution des travaux de viabilisation des quartiers anarchiques visés par l’arrêté conjoint n° 0123 du 17 février 2015 n’ont pas encore fini leur travail.
La situation des litiges fonciers, leur ampleur et leur complexité exigent l’organisation d’une justice foncière spécialisée (tribunal foncier), particulièrement à Nouakchott, pour accompagner les réformes en cours actuellement et qui ne donneront pleinement leur résultat que si les juges accompagnent l’évolution de l’arsenal juridique que nous célébrons aujourd’hui avec la publication de la loi n°2017/014 du 12 juin 1917 portant code des droits réels et publiée au Journal Officiel n°1397 du 30/09/2017/. Cette loi est d’un apport législatif considérable parce qu’elle vient combler de nombreuses lacunes qui posaient souvent problème à la justice qui se trouvait obliger de faire recours timidement à un décret colonial (décret de 1932 sur le foncier).
Il est clair, in fine, que l’accès à la propriété foncière a besoin deplusieurs garanties essentielles et fortes. Les garanties législatives ne suffisent pas ; il faut en plus des garanties administratives et judiciaires.
En vérité la parution du code des droits réels est une fierté qui répond à un espoir. L’approche de la fin de l’opération de viabilisation et de l’élaboration des plans d’urbanisme pour la majorité des muqataa du pays, la centralisation des décisions d’attribution au ministère des finances, la modernisation des documents par l’informatisation (avec le programme Tahlil), leur mise à la disposition des bénéficiaires, la création d’un comité interministériel pour les réformes foncières sous l’autorité du premier ministre (arrête n°639 du 07 juin 2016), l’application des orientations de son comité technique datées du 29 juin2016 et la réalisation d’un inventaire foncier national global, tout cela va dans le bon sens pour faciliter l’accès à la propriété foncière finale qui reste très limitée comme le prouvent le nombre très faible de titres fonciers émis pour toute la Mauritanie, soit 33 000titres. C’est là une preuve de l’inefficacité de toutes les approches jurisprudentielles, juridiques, administrative et judiciaires. Cela exige un effort rapide pour faciliter l’accès à la propriété foncière. Il y va de la préservation de la sécurité foncière, de la concorde nationale et de l’équité économique et sociale tant espérée.
Nouakchott, le 12.02.2017
Magistrat Haroun IDEYGHBI
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